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Jacques Cœur

Lettre Jacques Cœur novembre 2021, L’Allemagne de l’après-Merkel

Politique étrangère et européenne
Grandes lignes d’un accord de coalition
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Quelles perspectives pour la politique étrangère de l’Allemagne après la fin de l’ère Merkel ?

Par Hans-Peter Stark, Professeur de civilisation allemande à Sorbonne Université et conseiller pour les relations franco-allemandes à l’IFRI

La politique étrangère et de sécurité n’a pratiquement joué aucun rôle pendant la campagne électorale en Allemagne qui a vu la victoire du SPD et d’Olaf Scholz le 26 septembre 2021. De même, le pré-accord (« Sondierungspapier ») (voir partie II) conclu par les trois partenaires de la très probable coalition « feu tricolore » et publié le 15 octobre 2021 ne consacre qu’un seul de ses douze points (le dernier de surcroît), à la politique étrangère. Les priorités de Berlin semblent se trouver ailleurs : lutte contre le changement climatique, politique de santé (le Covid-19 repart de plus belle), numérisation de l’économie et des services, investissements publics et recadrage de la politique sociale…

La fin de l’ère Merkel entraînera inévitablement des ruptures

L’Allemagne risque donc de se focaliser très largement sur elle-même dans les prochaines années. Mais cela ne signifie pas qu’elle ne soit pas consciente des défis géopolitiques auxquels elle est confrontée. Ou qu’elle ignore les attentes légitimes de ses partenaires. Seulement, à ce stade, aucun consensus ne se dégage encore entre les trois futurs partenaires en matière de défense et de sécurité. Sous quelle forme et avec quels objectifs l’Allemagne devrait s’engager au niveau international à l’avenir ? Quel est le degré de responsabilité que le nouveau gouvernement sera prêt à assumer et quelle suite le nouveau gouvernement donnera-t-il au « Consensus de Munich » de 2014 (qui a vu l’Allemagne s’engager davantage sur le plan militaire) ? Comment l’Allemagne va-t-elle se positionner pour des missions à l’étranger, alors qu’elle accorde une priorité croissante à la défense territoriale ? Enfin, fidèle aux principes du multilatéralisme, quelle sera la nature de ses liens avec ses partenaires américains, mais aussi avec des pays comme la Russie et la Chine qui sont à la fois des partenaires commerciaux et énergétiques et, de plus en plus, des adversaires stratégiques ? Quel avenir le nouveau gouvernement envisage-t-il pour le couple franco-allemand ? Berlin devra réexaminer et éventuellement redéfinir les coordonnées de base de l’engagement allemand sur l’échiquier international, tout en restant fidèle à ses engagements institutionnels.

Avec la fin de l’ère Merkel, les attentes internationales concernant le leadership allemand seront peut-être révisées. Les piliers traditionnels de la politique étrangère allemande demeureront pourtant inchangés : l’ancrage de l’Allemagne dans l’Union européenne et l’OTAN. Ces fondamentaux ont pourtant été soumis à des épreuves réelles durant ces dernières années, sous la pression de l’arrivée au pouvoir de gouvernements plus ou moins populistes (États-Unis, Grande-Bretagne) et sous l’effet d’une polarisation idéologique croissante à l’intérieur de nombreux États européens également, ainsi qu’aux États-Unis. Avec ces derniers, l’Allemagne entretient des relations de plus en plus complexes. Tant en raison des critiques américaines quant au refus allemand d’accepter un « burden charing » plus adéquat, qu’à cause du déséquilibre de la balance commerciale américaine avec l’Allemagne. Certes Trump est parti de la Maison Blanche (pour combien de temps ?)… Après son entrée en fonction, l’administration Biden a promis de renouer avec la politique d’alliance américaine qui a vu le jour après la fin de la Seconde Guerre mondiale, mais qui a été malmenée pendant les quatre années du mandat de Trump. La nouvelle administration Biden met certes l’accent sur la valeur des alliances et des partenariats en matière de sécurité.

« L’Amérique est de retour », a proclamé le président nouvellement élu lors de la conférence virtuelle sur la sécurité de Munich en février 2021. En revanche, l’unilatéralisme américain s’est manifesté sous sa présidence aussi bien dans l’affaire afghane qu’à travers la priorité que Washington accorde à la rivalité avec Pékin et qui pourrait entraîner les partenaires européens dans une logique d’affrontement avec la Chine qui ne correspond guère à leurs intérêts. Washington utilisera de plus en plus ses alliances et ses partenariats pour mobiliser d’autres pays au profit de sa politique d’endiguement de la Chine. Cela va créer des risques considérables pour la coopération transatlantique et les relations germano-américaines. En matière de politique économique et commerciale, l’Allemagne et les autres partenaires européens doivent être conscients que les intérêts nationaux américains continueront à être évidemment prioritaires pour Washington - peut-être même plus qu’avant.

L’Allemagne doit repenser sa politique envers la Chine

Aussi, la politique chinoise de l’Allemagne et de l’UE a-t-elle subi un changement de cap au cours des trois dernières années. Dans un document officiel publié conjointement le 19 mars 2019, la Commission et le Haut Représentant pour la PESC et la PSDC qualifient la Chine certes encore de partenaire stratégique, mais en même temps de concurrent et de rival systémique. Dans ce contexte, qui est problématique pour Berlin (la Chine étant l’un de ses plus proches partenaires commerciaux), l’Allemagne doit éviter de se montrer ambivalent. Demander à la Chine de se conformer aux règles du droit international, du multilatéralisme et la gouvernance libérale est évidemment une mission quasi impossible – que l’Europe et l’Allemagne ne pourront de toute façon pas assumer seules – ce dont la nouvelle équipe qui se dessine à Berlin est parfaitement consciente. D’où l’importance d’un accord sur la Chine avec les États-Unis, le Canada, mais aussi le Japon et la Corée du sud (voire l’Australie et le Royaume-Uni).

L’Allemagne ne pourra pas prétendre vouloir défendre le multilatéralisme et faire cavalier seul face à Pékin… Une politique allemande vis-à-vis de la Chine, uniquement nourrie par ses propres intérêts économiques mais qui ne tient pas compte des défis lancés par la gouvernance de plus en plus totalitaire et la projection de puissance de la Chine (en Asie et dans le monde), n’est plus acceptée par les États-Unis. Ces derniers perçoivent la Chine comme une menace pour l’ordre libéral multilatéral et pour la paix et la stabilité dans la région indopacifique – auxquels l’Allemagne se dit attachée. Les orientations du gouvernement fédéral pour l’Indopacifique, publiées en 2020, définissent les intérêts allemands dans la région et expliquent comment ces intérêts doivent être garantis. Cependant, les forces armées allemandes, sous-financées et sous-équipées, sont déjà tellement sollicitées par des missions et des engagements existants qu’un engagement dans la région indopacifique n’est possible que si l’on réduit la présence navale allemande ailleurs. Elle se limite donc pour le moment à l’envoi de la frégate Bayern qui, par ailleurs, n’a pas de mandat pour combattre.

Dans le même temps cependant, on assiste à une confrontation des intérêts occidentaux avec la Russie dans le Grand Nord, donc l’Arctique. Le communiqué final du sommet de l’OTAN de juin 2021 pointe d’ailleurs la présence d’une menace potentielle de la Russie sans aucune ambiguïté. Certes, l’Allemagne n’est pas un État arctique. Mais elle est fortement impliquée dans les questions touchant à l’Arctique. Pays riverain de la mer Baltique, l’Allemagne fait l’interface avec le Grand Nord. En tant que pays membre du Conseil des États de la mer Baltique, et doté d’un statut d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique et du Conseil euro-arctique de Barents, le gouvernement allemand doit traiter de nombreuses questions qui touchent directement ou indirectement l’Arctique. Dépendante, en tant que puissance commerciale, de la liberté des voies de navigation maritimes, l’Allemagne est directement concernée par la rivalité des grandes puissances dans l’Arctique. D’où son intérêt de contribuer à la réduction des tensions dans la région et de prévenir les conflits (d’intérêts) et les crises potentielles dans cette zone. Voilà un exemple typique qui pourrait peser sur la présence navale allemande dans l’Indopacifique, l’Allemagne n’ayant pas les capacités militaires pour être présents sur les deux « fronts ».

L’impasse de la politique russe de l’Allemagne

Enfin, à travers l’enjeu de l’Arctique se pose évidemment la question des relations allemandes avec la Russie. Pour l’Allemagne et l’Europe, l’activité de la Russie dans l’Arctique constitue actuellement la menace la plus immédiate et la plus directe - à la fois en termes de liberté de navigation et de potentiel d’escalade. L’UE et l’Allemagne ne pouvant actuellement pas contrer ces menaces seules, la présence des forces armées américaines en Europe reste donc indispensable du point de vue allemand.

Les relations avec la Russie représenteront l’un des principaux défis en matière de politique étrangère pour le prochain gouvernement fédéral. Faisant partie des questions les plus controversées au sein de l’UE, elles relèvent à la fois des enjeux de la sécurité européenne et des relations transatlantiques.  D’autant que les liens sino-russes ne font que s’accroître. L’Allemagne n’a certes pas besoin de changer de fond en comble sa politique russe, mais elle doit davantage tenir compte de la réalité de la situation intérieure en Russie et du caractère du régime Poutine. Et surtout cesser de penser qu’une « Ostpolitik bis » permettra d’amadouer le chef du Kremlin. L’Allemagne doit reconnaître que l’État russe est devenu de plus en plus autocratique au cours des deux dernières décennies. Le durcissement du régime politique russe va de pair avec le rejet explicite de la démocratie libérale et d’un ordre mondial que Moscou considère comme hostiles à son égard.

La Russie se présente comme une grande puissance internationale qui revendique le droit de contrôler l’espace post-soviétique et de peser sur le développement des équilibres au Moyen-Orient, voire en Afrique. Enfin, elle se sert des faiblesses des démocraties occidentales pour tenter de miner les pays occidentaux de l’intérieur. Aux yeux de Moscou, c’est une réaction légitime face à la prise d’influence occidentale dans les pays de l’ex-bloc de l’Est (y compris l’Ukraine) après l’effondrement de l’Union soviétique. Ces tendances limitent fortement la marge de manœuvre politique de l’Allemagne en Russie et condamnent à l’échec les multiples tentatives allemandes d’établir un dialogue politique avec le Kremlin et les forces d’opposition (aujourd’hui pratiquement réduites à néant).

Certes, ces dernières années, Berlin a adapté sa politique à l’évolution de la situation dans la région. L’Allemagne accorde aujourd’hui davantage d’importance au partenariat oriental que dans le passé. Ainsi, sous le dernier gouvernement allemand, l’Allemagne est devenue le partenaire international le plus proche de l’Ukraine après les États-Unis (en dépit du dossier de Nord Stream 2 qui les oppose). Toutefois, les dirigeants ukrainiens ont attendu de la part de Berlin un soutien plus important en matière de politique de sécurité et ils craignent maintenant que le nouveau gouvernement allemand ne se rapproche de nouveau davantage de la Russie. En effet, la politique allemande continue d’être guidée par des hypothèses de base qui se heurtent à la réalité de la politique russe aujourd’hui. A Berlin, il existe encore une croyance largement répandue selon laquelle l’interdépendance économique pourrait, à long terme, changer le système politique et peser de manière positive sur l’attitude russe envers l’Allemagne et l’UE.

S’inspirant du slogan de Willy Brandt « changement par le rapprochement », de nombreux acteurs allemands misent toujours sur une stratégie qui entraînerait le « changement par l’interdépendance ». D’où l’espoir que le dialogue avec Moscou se solde par des positions plus conciliantes du Kremlin. Un espoir que les dirigeants politiques russes déçoivent depuis des années. Pourtant, des adeptes de l’ancienne Ostpolitik se trouvent à tous les niveaux de la politique allemande. Les conséquences qui découlent de cette démarche sont des actions de « cavalier seul », surtout là où des intérêts économiques sont en jeu. L’exemple le plus frappant est la construction du gazoduc Nord Stream 2. Les Länder allemands et d’autres acteurs politiques outre-Rhin mènent une « politique étrangère parallèle » envers la Russie, sans tenir compte des réactions des partenaires européens. Tout cela conduit à des désaccords avec ces derniers ainsi qu’avec Washington même si force est de reconnaître que Berlin n’a guère d’autre choix, la sortie allemande du nucléaire ayant fortement accru la dépendance de Berlin à l’égard des importations de gaz russe.

Les attentes européennes (et françaises) demeurent considérables

La politique européenne de l’Allemagne suscite de grandes attentes. C’était particulièrement visible lors de la présidence du Conseil de l’UE (juillet-décembre 2020) assumée par le gouvernement fédéral. Les espoirs placés entre les mains des dirigeants allemands s’avèrent extrêmement hétérogènes : alors que les Pays-Bas attendent de l’Allemagne un soutien à la poursuite de la politique de discipline budgétaire, l’Italie espère plus de solidarité et de compréhension sur le plan financier et la France estime que l’Allemagne doit réagir face aux multiples propositions faites par Emmanuel Macron. Certes, à l’échelle européenne, Berlin considère que sa mission première est d’effectuer un travail de coordination, afin de faire émerger un terrain d’entente entre les différentes positions des États membres. Maintenir la cohésion de l’UE-27 fut la principale tâche de l’ancienne chancelière Merkel. Mais l’Allemagne ne répond pas aux attentes si elle se limite à jouer le rôle d’un médiateur pour concilier des intérêts nationaux opposés. Elle doit aussi, à l’instar de la France, faire des propositions pour faire avancer la construction européenne sur des terrains jusqu’ici peu exploités.

Le Brexit a en effet changé la donne au sein de l’UE. Avec le Royaume-Uni, une force politique eurosceptique et hostile aux projets d’intégration différenciée (comme la zone euro ou l’espace Schengen) a disparu. Certes, une majorité d’États membres (dont la France, malgré les prises de position de Macron) demeure hostile à de nouveaux abandons de souveraineté. Mais le départ du Royaume-Uni a fait disparaître un acteur systématiquement opposé à tout progrès en matière de construction européenne. Un espace s’est ouvert pour davantage d’intégration.

Cet espace, le président Macron l’a largement préparé à travers ses discours depuis 2017 – discours auxquels la réponse allemande n’a pas été à la hauteur, abstraction faite du plan de relance, adopté toutefois dans un contexte de crise sanitaire et économique aigu. Il est donc parfaitement compréhensible que l’Élysée mise beaucoup sur le nouveau chancelier, ce dernier ayant entretenu une relation de confiance durant ces quatre dernières années avec Bruno Le Maire qui lui a fait comprendre les spécificités des positions françaises. Aussi, Paris est en droit d’attendre de son partenaire un soutien actif lors de la présidence française du Conseil de l’UE de 2022, d’autant que cette dernière coïncide avec le calendrier électoral de la France. Mais des questions demeurent en suspens.

Ainsi, Paris et Berlin sont d’accord pour accentuer le développement de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), mais les deux partenaires développent des stratégies différentes pour y parvenir. La France préconise à travers l’Initiative européenne d’intervention une approche exclusive, réunissant des pays (pas forcément membres de l’UE) ayant la volonté et les capacités requises, tandis que l’Allemagne privilégie une approche inclusive, axée sur l’UE à 27 (en réalité 25, car le Danemark et Malte se tiennent à l’écart). Des incertitudes planent sur la réalisation des projets franco-allemands MGCS (Main Ground Combat System) et SCAF (système de combat aérien du futur), en raison des réticences de l’aile gauche du SPD et des Verts face à certaines catégories d’armement, comme les drones armées p. ex. et face surtout aux exportations d’armement qui sont pourtant essentiels pour financer ces projets. Se pose aussi la question du maintien des plus de 900 soldats allemands stationnés au Mali et répartis entre les missions MINUSMA de l’ONU et EUTM de l’Union européenne, notamment après le retrait des Occidentaux d’Afghanistan. Un regroupement des forces françaises au Mali ou une détérioration des conditions de sécurité sur place pourraient conduire le nouveau gouvernement allemand à s’interroger sur la raison d’être des opérations de la Bundeswehr dans ce pays, pourtant déclenchées par le gouvernement Merkel pour signaler aux Français que l’Allemagne était prête à assumer davantage de responsabilités à l’échelle internationale, y compris en Afrique.

La gouvernance monétaire restera l’autre grand enjeu en franco-allemand, malgré l’entente affichée par Olaf Scholz et Bruno Le Maire en 2020. Selon les prévisions de la Commission européenne, le taux d’endettement de la France pourrait atteindre 118 % à 120 % de son PIB en 2021 (contre 98% en 2019), la dette publique passerait à 122 % en Espagne, à 160% en Italie et à environ 200 % en Grèce. Même l’Allemagne dépassera le critère de Maastricht de 60 % du PIB avec un taux d’endettement d’environ 70 %. Celui-ci reste cependant très inférieur au taux des pays du sud de l’UE. Or une rupture économique entre le nord et le sud de l’UE, et entre la France et l’Allemagne surtout, serait évidemment lourde de risques pour la cohésion du marché unique et la survie de l’UE. Le dilemme devant lequel se trouvent les 19 pays membres de l’euro zone est évident : à long terme, une partie importante des pays de l’UE aura le plus grand mal à supporter une combinaison entre faible croissance économique, fort taux de chômage et niveaux élevés (et croissants) d’endettement.

 

Toutefois, l’Allemagne a souligné que l’Union européenne ne devait pas devenir une union reposant sur la dette et financée dans son ensemble par les États membres (Schuldenunion). Le fonds de relance devait être selon elle une « réponse exceptionnelle à une crise extrême », celle du Covid. Il faudra donc s’attendre à des discussions tendues entre Paris et Berlin sur ces questions, surtout si le parti libéral obtient le portefeuille des finances. Même Olaf Scholz ne souhaite pas aller aussi loin qu’Emmanuel Macron quand il s’agit de remettre en question les critères de Maastricht qui restent sacro-saints pour la grande majorité des Allemands. Le chef de l’État français a estimé que les contraintes européennes en matière budgétaire (auxquelles les Allemands demeurent attachées) – les fameux plafonds de dette et de déficit publics, fixés respectivement à 60 % et 3 % du produit intérieur brut (PIB) – relevaient du « débat d’un autre siècle ».

Macron insistait notamment sur le besoin de davantage d’expansionnisme et d’investissements, tandis que le libéral Christian Lindner estime que les Européens n’accordent pas assez d’importance au retour de l’inflation. Français et Allemands vivraient-ils dans deux mondes différents ? Le débat est certes tout sauf nouveau. Ce qui l’est en revanche, c’est que le président de la République souhaite très officiellement revoir les règles budgétaires européennes en s’appuyant sur l’impact économique de la crise sanitaire, alors que la France s’apprête à présider le Conseil de l’UE durant le premier semestre 2022. Il est peu probable qu’Olaf Scholz puisse suivre Macron sur ce terrain, compte tenu de la fragilité de sa propre coalition au pouvoir.

Il ne faut donc pas s’attendre à ce que l’Allemagne réinvente sa politique étrangère. La culture de la retenue, la défense de la rigueur budgétaire et le reflexe du néomercantilisme continueront à guider l’action de l’Allemagne à l’échelle internationale. En même temps elle s’efforcera de sauvegarder un système international multilatéraliste, garanti par des règles communes, l’état de droit, les échanges et la prévention des conflits. Enfin, la France restera le partenaire privilégié de l’Allemagne, ce qui devrait amener Berlin à (devoir) faire des concessions…

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